Guida operativa e caso studio
7 Settembre 2026
Il principio di rotazione è uno degli aspetti più delicati negli affidamenti sotto soglia. Per le imprese che lavorano con la Pubblica Amministrazione, la sua applicazione può determinare la possibilità di partecipare nuovamente a una procedura oppure, al contrario, l'esclusione dall'elenco degli operatori invitati.
La regola generale è conosciuta: l'amministrazione non dovrebbe riaffidare la commessa al contraente uscente né invitarlo automaticamente alla procedura successiva.
Il divieto, però, non è assoluto. Il Codice dei contratti pubblici consente alcune deroghe, purché la stazione appaltante svolga un'istruttoria effettiva e motivi in maniera puntuale la propria decisione.
La sentenza del TAR Puglia, Lecce, n. 138 del 29 gennaio 2025 chiarisce bene dove passa il confine tra una deroga legittima e una semplice motivazione formale, insufficiente a giustificare il nuovo invito dell'operatore uscente.
Perché esiste il principio di rotazione (art. 49 D. Lgs. 36/2023)
L'articolo 49 del D.lgs. 36/2023 disciplina il principio di rotazione negli affidamenti sotto soglia.
Il comma 2 vieta l'affidamento o l'aggiudicazione al contraente uscente quando il nuovo contratto riguarda una commessa appartenente allo stesso settore merceologico, alla stessa categoria di beni o allo stesso settore di servizi del precedente affidamento.
La norma punta a evitare che il rapporto già consolidato con una determinata amministrazione si trasformi in una rendita di posizione.
Il principio di rotazione serve quindi a favorire un'effettiva alternanza, ad ampliare l'accesso alle commesse pubbliche e a impedire che la discrezionalità della stazione appaltante venga utilizzata per privilegiare gli operatori già conosciuti.
La giurisprudenza richiamata dal TAR precisa inoltre che la rotazione deve essere valutata rispetto all'affidamento immediatamente precedente. Non rilevano, in linea generale, la modalità con cui quel contratto era stato assegnato o la sua durata. Anche un precedente affidamento diretto può quindi determinare l'applicazione del divieto.
Testo del paragrafo
La rotazione non comporta un divieto assoluto
Il contraente uscente può essere invitato nuovamente, ma soltanto in presenza delle condizioni previste dall'articolo 49, comma 4.
L'amministrazione deve motivare la propria scelta facendo riferimento:
Non è sufficiente dimostrare che il fornitore abbia lavorato bene. La corretta esecuzione del contratto precedente è una delle condizioni da valutare, ma deve essere accompagnata da una verifica concreta del mercato e dalla dimostrazione che non esistano alternative effettivamente praticabili.
Questi elementi devono emergere dagli atti della procedura. Un generico richiamo all'articolo 49 o una formula inserita nella determina senza un'istruttoria documentata non sono sufficienti.
Per l'operatore uscente, quindi, una buona performance contrattuale non genera un diritto a essere invitato di nuovo. Per la stazione appaltante, allo stesso modo, la fiducia maturata durante il precedente rapporto non può sostituire la motivazione richiesta dal Codice.
Il caso esaminato dal TAR Lecce (TAR Lecce n. 138/2025)
| Amministrazione | Comune di Massafra |
| Oggetto | Affidamento del servizio di pronto soccorso veterinario h. 24, del servizio di assistenza veterinaria specialistica extra lea nonché trasporto, ricovero, mantenimento, cura e stallo per il tempo necessario di randagi (cani e gatti) non di proprietà privata, rinvenuti feriti e/o malati sul territorio comunale” |
| Importo | 120.000 euro oltre IVA |
| Procedura | Affidamento diretto previa comparazione di offerte, art. 50, comma 1, lett. b) |
| Esito contestato | Aggiudicazione all'operatore uscente, invitato senza una motivazione sostanziale sulla deroga alla rotazione |
Perché l'aggiudicazione è stata annullata
Il TAR ha accolto il ricorso e ha annullato l'aggiudicazione e gli altri atti contestati nella parte in cui il Comune aveva deciso di invitare l'operatore uscente.
Secondo il Tribunale, l'amministrazione aveva richiamato l'articolo 49, comma 4, soltanto attraverso una clausola di stile. Negli atti non era presente una vera motivazione sulla scelta di derogare al principio di rotazione.
In particolare, il Comune non aveva dimostrato:
La partecipazione di un altro operatore economico qualificato rendeva necessario spiegare, con un'istruttoria concreta, perché il mercato non offrisse soluzioni effettivamente praticabili.
La qualità del servizio svolto dall'uscente non era stata analizzata né documentata in modo puntuale negli atti della procedura.
Il primo elemento risultava anche contraddetto dai fatti. Alla procedura aveva infatti partecipato un altro operatore economico in possesso dei requisiti, circostanza che rendeva ancora più difficile sostenere l'assenza di alternative senza un'approfondita istruttoria.
Anche la qualità del servizio precedente non era stata analizzata e documentata. Non erano sufficienti né la conoscenza del fornitore né il fatto che il rapporto fosse proseguito per un periodo prolungato.
Il punto decisivo non era quindi il risultato della valutazione tecnica. Anche se l'uscente aveva ottenuto il punteggio più alto, il vizio si collocava in un momento precedente: nella decisione stessa di ammetterlo alla procedura senza avere prima motivato la deroga alla rotazione.
| Amministrazione | Comune di Massafra |
|---|---|
| Oggetto | Affidamento del servizio di pronto soccorso veterinario h. 24, del servizio di assistenza veterinaria specialistica extra lea nonché trasporto, ricovero, mantenimento, cura e stallo per il tempo necessario di randagi (cani e gatti) non di proprietà privata, rinvenuti feriti e/o malati sul territorio comunale” |
| Importo | 120.000 euro oltre IVA |
| Procedura | Affidamento diretto previa comparazione di offerte, art. 50, comma 1, lett. b) |
| Esito contestato | Aggiudicazione all'operatore uscente, invitato senza una motivazione sostanziale sulla deroga alla rotazione |
Perché non poteva essere applicata la deroga del comma 5 art. 49 D.Lgs. 36/2023
Nel giudizio era stato richiamato anche l'articolo 49, comma 5, che consente di non applicare la rotazione quando l'indagine di mercato è stata effettuata senza limitare il numero degli operatori in possesso dei requisiti da invitare.
Questa previsione, tuttavia, non si applica indistintamente a tutti gli affidamenti sotto soglia.
Nel caso esaminato dal TAR, il valore del servizio era pari a 120.000 euro. L'affidamento rientrava quindi nell'articolo 50, comma 1, lettera b), relativo ai servizi e alle forniture di importo inferiore a 140.000 euro.
Per questo motivo il Comune non poteva utilizzare il comma 5 per superare il principio di rotazione, anche se aveva pubblicato preventivamente un avviso per raccogliere manifestazioni di interesse.
Cosa deve controllare un'impresa uscente
L'operatore che sta eseguendo un contratto con la Pubblica Amministrazione dovrebbe prestare particolare attenzione alla documentazione delle proprie prestazioni.
Verbali, report periodici, livelli di servizio raggiunti, tempi di intervento, contestazioni risolte e attestazioni di regolare esecuzione possono aiutare la stazione appaltante a valutare l'accurata esecuzione del contratto.
Questo supporto documentale, però, copre soltanto una parte della motivazione richiesta dall'articolo 49, comma 4. Resta necessario dimostrare anche la struttura del mercato e l'effettiva assenza di alternative.
Di conseguenza, un'impresa uscente non dovrebbe considerare scontato il nuovo invito, neppure quando il servizio è stato svolto correttamente e il rapporto con l'ente è positivo.
Documenti utili da presidiare durante l'esecuzione
Cosa deve verificare un concorrente
Per le imprese che intendono entrare in una commessa già gestita da un altro operatore, il principio di rotazione può rappresentare un elemento importante nella valutazione degli atti di gara.
In presenza del soggetto uscente, l'ufficio gare dovrebbe verificare:
Il semplice richiamo alla continuità del servizio, all'esperienza del precedente affidatario o alla necessità di evitare problemi organizzativi potrebbe non essere sufficiente.
Quando manca un'istruttoria reale, la presenza dell'uscente può incidere sulla legittimità dell'intera procedura, indipendentemente dalla qualità dell'offerta presentata e dal punteggio ottenuto.
Il punto operativo
La sentenza del TAR Lecce conferma che la deroga al principio di rotazione deve essere trattata come un'eccezione e non come un passaggio amministrativo automatico.
Per l'impresa uscente, avere eseguito bene il contratto è importante, ma non garantisce la possibilità di concorrere nuovamente.
Per gli altri operatori, la verifica non deve fermarsi alla graduatoria o ai punteggi. Occorre esaminare gli atti con cui la stazione appaltante ha individuato i soggetti da invitare e capire se la presenza dell'uscente sia sostenuta da una motivazione specifica, coerente e documentata.
Nel caso deciso dal TAR, l'assenza di una motivazione sostanziale sulla deroga alla rotazione ha determinato l'annullamento dell'aggiudicazione, nonostante l'operatore uscente avesse ottenuto il punteggio tecnico più alto.
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